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    国务院:能源交通等领域可开展特许经营

    田腾 2015-04-22 10:40

    4月21日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(下称《办法》),明确可在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。

    4月21日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(下称《办法》),明确可在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。

    会议指出,开展上述领域特许经营是重要的改革和制度创新,可扩大民间投资领域,激发社会活力,增加公共产品和服务供给,与大众创业、万众创新形成经济发展“双引擎”。

    特许经营项目的融资渠道将进一步拓宽。上述办法指出,特许经营项目可开展预期收益质押贷款,鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金,支持项目公司成立私募基金,发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。

    从市政扩展到多个领域

    国家层面的管理办法终于出台。特许经营在各地有诸多实践,但在《办法》出台之前,有关特许经营最高级别的规范,仍然是2004年由住建部出台的《市政公用事业特许经营管理办法》,各地实践多以此为依据,特许经营需经招投标程序选择投资者或经营者,在特许经营协议中约定好产品和服务标准等。

    但2004年版的市政公用事业特许经营领域只包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业,这次通过的《办法》将范围扩大到包括能源、交通、水利、环保、市政等多个领域。

    国家发改委投资所投资体制政策研究室主任吴亚平对21世纪经济报道记者表示,在新《办法》出台之前,市政领域之外的特许经营,往往采用“一事一议”的方式,由政府授权、签订协议、交由特定企业。

    君合律师事务所合伙人刘世坚表示,此前有些地方采用的是“类特许经营”做法,地方政府并不授予特许经营权,但一些公用事业仍选择社会资本投资。

    至于《办法》出台后对社会资本将有什么好处,刘世坚表示,明确特许经营范围,在市场准入上界限更清晰,能消除一些不确定性和法律风险;因特许经营有一定的独占性,投资运营相对有保障;特许经营对应一定的收益权,在银行融资上有增信功能。

    对于参与特许经营的市场主体,《办法》指出,境内外法人或其他组织均可通过公开竞争,在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。

    刘世坚表示,上述办法未对市场主体做出差别化的规定,但境外法人参与国内项目,需符合外商投资产业指导目录,这个目录里对外商投资领域有一些限制性规定。

    《办法》还指出,政府可根据协议给予必要的财政补贴,并简化规划选址、用地、项目核准等手续。

    融资渠道多元化

    鼓励社会资本参与特许经营,能加大相关领域公共产品的提供,满足社会需求缺口;在经济下行压力较大的当下,也能起到“稳增长”的作用。

    资金是很关键的一环。除了项目公司可开展的预期收益质押贷款,成立私募基金,发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等渠道外,办法还鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金。

    财政部财政科学研究所副所长王朝才对21世纪经济报道记者表示,产业基金、城镇化基金等是近年来各地实践的一种投融资方式,不同于地方债券发行和PPP模式。

    PPP模式虽被隆重推介,各地也在积极响应,但PPP需要经过招投标、寻找合适的投资人、计算未来收益、签署各种协议,流程较长较繁琐。各地政府还须寻找其他融资渠道。

    4月10日,贵州省召开项目推介会,其中PPP项目总投资规模为1628亿元,同时还有1.59万亿元的金政企融资项目,这些金政企融资项目2015年拟融资1.07万亿元。

    西部某省的地方财政官员对21世纪经济报道记者表示,这种方式很值得借鉴,地方债发行规模有限,PPP融资项目也有限,地方实际融资需求要大得多。

    设立产业基金就是融资方法之一。吴亚平表示,为鼓励产业基金入股提供项目资本金,政府可以参股产业基金,形成风险共担机制;应对收益进行分层,优先满足社会资本回报需求,要求有稳定收益的保险类资金可优先,风险偏好较高的资金可以劣后。

    但这种方式实践中也有一定问题。吴亚平指出,产业基金在实践中存在“明股实贷”的问题,产业基金的初衷是希望资金持有项目股权,风险共担,但一些社会资本可能会要求3-5年回购,并保障固定收益,这实际就是变相的贷款,容易变成政府的或有债务。

    刘世坚表示,财政部43号文指出地方政府举债两种方式,发债和PPP。43号文出来后,产业基金等融资方式就处于一个模糊地带。产业基金如果运作得好,当然是多赢;如果没运作好,政府原本承诺的兜底最后难以兑现,将会使得一些投资者在面对产业基金时存在顾虑。

     

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